Orlando Pulido Chaves
Leonora Reyes
(Foro Latinoamericano de Políticas Educativas .FLAPE-)
I. FUNDAMENTACIÓN
1. Evaluación regional acerca de la ‘cuestión docente’
En el “Balance de los 20 años del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe”-PPE- realizado en 2001 se dice que: a pesar de que el tema de los docentes ha estado presente a todo lo largo de su desarrollo, reconociendo la importancia de las condiciones y profesionalización del trabajo docente, en las políticas de los países no se aborda el tema de los docentes en forma integral. Como conclusión, afirma que:
“El tema de los docentes sobresale como uno de los más críticos y un tema pendiente en todos los países de la región. Durante las dos décadas, los docentes han sido considerados más como un medio o recurso para el mejoramiento de la calidad de la educación que como protagonistas activos y fundamentales del cambio. Las reformas educativas se han centrado más en los cambios pedagógicos y de gestión que en los docentes”[1]
Lo interesante de esto es que este balance se produce a pesar de los propósitos relacionados con el tema de los docentes consignados en los mandatos y declaraciones mundiales de Jomtien (1990) y Dakar (2000). En el primero, a propósito de la central importancia que se da a la educación básica, se dice que:
“El destacado papel profesional de los educadores y del resto del personal de la educación en el suministro de la educación básica de calidad ha de ser reconocido y desarrollado para optimizar su contribución. Esto requiere la adopción de medidas para garantizar el respeto de sus derechos sindicales y de sus libertades profesionales y para mejorar sus condiciones de trabajo y su situación social, principalmente en relación con su contratación, su capacitación antes y durante el servicio, su remuneración y sus posibilidades de carrera, así como para que el desarrollo personal docente pueda realizar plenamente sus aspiraciones y cumplir cabalmente con sus obligaciones sociales y sus responsabilidades éticas”[2].
En el segundo, el compromiso ix) apunta a “mejorar la condición social, el estado de ánimo y la competencia profesional de los docentes”[3].
Esta conclusión del balance del PPE resume observaciones críticas relacionadas con el desarrollo profesional de los docentes, los salarios, las condiciones laborales, la formación inicial para docentes de educación básica y su transferencia progresiva a la educación superior, el bajo impacto de los esfuerzos realizados en relación con la formación en servicio, la desarticulación existente entre la formación inicial y continua, entre modalidades y entre niveles y la ausencia de políticas integrales para mejorar la situación de los docentes y la falta de reconocimiento social y valoración de su trabajo, entre otros.
Al conjunto de estos factores, el Balance lo denomina el “problema docente” y sostiene que no podrá ser resuelto sino mediante su participación tanto en el ámbito inmediato de su acción como en el de la elaboración de las políticas públicas.
Con base en estos antecedentes, la Oficina Regional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe – OREALC-, en el marco de la Primera Reunión Intergubernamental del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe, celebrada en La Habana en el año 2002, apoyó a los ministros de educación de la región en la formulación del Proyecto Regional de Educación de América Latina y el Caribe –PRELAC-, en el cual se destaca la importancia dada al tema docente.
Dentro de los aspectos pendientes de la situación educativa en la región, el PRELAC destaca que aunque los docentes son el factor más importante en la organización y entrega de los servicios educativos, se carece de políticas integrales y las reformas educativas los han considerado como ejecutores de políticas definidas sin tomar en cuenta su opinión y su conocimiento, hecho que ha limitado su conversión en prácticas efectivas desarrolladas en las escuelas y las aulas[4].
De los cinco focos estratégicos definidos por el PRELAC, el segundo se centra en los docentes y se refiere al fortalecimiento de su protagonismo en el cambio para que respondan a las necesidades de aprendizaje de los niños Esto significa, “apoyar políticas publicas tendientes a reconocer socialmente la función docente y a valorar su aporte a la transformación de los sistemas educativos”. Se puede decir que este foco se mueve en el ámbito del “problema docente” o de la “Cuestión docente”, pues abre un panorama incluyente en el cual se mencionan asuntos como la formación para encarar los retos que enfrenta la educación en el siglo XXI, la salud laboral y el estado emocional de los maestros, su capacidad para desempeñarse como sujetos y diseñadores de propuestas educativas integradoras y como profesionales autónomos, reflexivos, creativos y comprometidos con el cambio educativo; la capacidad para desempeñarse en diferentes opciones, modalidades y contextos educativos; para trabajar en redes y aprender del trabajo colaborativo entre pares, entre otros[5]
Las acciones previstas para el desarrollo de este foco estratégico incluyen:
i) Diseño de políticas públicas orientadas a cambiar de manera integral al docente, incentivar una carrera docente que valore el desempeño profesional, las condiciones laborales y de remuneraciones; fomentar una evaluación del desempeño docente que incluya la valoración de los aspectos éticos e intelectuales de los alumnos y su aporte a la comunidad local; así como oferta de formación continua que incluya a los docentes, los directores de escuela, los responsables de las políticas y la gestión del sistema educativo en los distintos niveles.
ii) Incentivos a la creación de redes internacionales, regionales y nacionales de escuelas, alumnos y docentes que utilizan Internet.
iii) Capacitación en el uso de las nuevas tecnologías aplicadas a la educación.
iv) Apoyo e incentivos a los docentes que se desempeñan en situaciones de vulnerabilidad.
v) Realización de estudios y debates públicos sobre los conflictos laborales y profesionales de los docentes y sobre el papel que deben jugar los gremios en el mejoramiento de las políticas educativas.
vi) Creación de redes de apoyo y centros de recursos.
vii) Fortalecimiento de la participación de los docentes y los gremios en la definición y ejecución de las políticas educativas como condición indispensable para promover cambios en quienes tienen directa responsabilidad en los procesos de enseñanza aprendizaje.
Como se ve, en esta perspectiva la “cuestión docente” se amplía sustancialmente y se vincula directamente al tema de las políticas públicas. Actualmente, OREALC/UNESCO trabaja en el diseño y puesta en marcha del Programa Regional de Políticas para la Profesión Docente, como un desarrollo de estos planteamientos hechos en PRELAC[6].
Otros autores como Flavia Terigi, de la Universidad de Buenos Aires, al reflexionar sobre la cuestión docente en el marco de los cambios sociales y educativos, destaca tres aspectos problemáticos: el papel del cambio en las condiciones de funcionamiento del sistema educativo y de las respuestas de las políticas educativas frente a ellos; la insuficiencia de medios para la enseñanza en las complejas condiciones de funcionamiento del sistema educativo; la autoridad de la docencia y la necesidad de construir un nuevo posicionamiento para los maestros[7].
José Rivero, por su parte, a propósito de la situación en el Perú pero con un interrogante que es extensivo a todos los países de la región, se pregunta ¿por qué si se da tanto valor a la educción escolar no se valora en el mismo grado a los maestros? Y formula interrogantes centrales como: “¿Por qué se ha ignorado la cuestión docente durante tantos años? ¿Es la cuestión docente principalmente un problema de formación profesional, de un salario suficiente y de un escalafón vigente, de reconocimiento e incentivos comunitarios? ¿O también de control social de la calidad de la enseñanza, de mejor selección de postulantes y de severos ajustes a la actual oferta de formación continua, inicial y en servicio?”[8].
Emilio Tenti dice que: "Mientras no se invente la maquina de enseñar, los docentes siguen siendo la pieza fundamental"[9]. Esta sentencia parece resumir el meollo de la “Cuestión docente”. El tema de los docentes sigue siendo central en la cuestión educativa y remite a la complejidad que los relaciona con el universo de la educación y de la pedagogía. En tal sentido, esta “cuestión” no se refiere solamente a problemas de formación profesional, profesionalización o desprofesionalización, condiciones de trabajo, salario, escalafón, reconocimiento, evaluación, incentivos, sino que también remite al asunto más amplio y profundo de problemáticas que los implican, directa e indirectamente, con la capacidad social de cumplimiento de las obligaciones requeridas para concretar y defender el derecho a la educación y fortalecer la educación pública. De esta manera, la cuestión docente incorpora el impacto sobre los maestros y maestras del conjunto de la política educativa y, siendo muy estrictos, de la política social. Es así como las políticas relacionadas con los incrementos de cobertura, el mejoramiento de la calidad y la eficiencia en la gestión tanto de los sistemas educativos como de las instituciones, ejes de las actuales reformas educativas en la región, afectan y pasan por los maestros; pero también lo hacen las políticas referidas a la infraestructura, la salud, el transporte, la protección social, la familia, la juventud, la cultura, la ciencia y la tecnología, la organización, la participación democrática, los derechos políticos, la seguridad ciudadana, el desarrollo económico, la regulación del mercado, para citar algunas.
2- Posibilidades para enfrentar la ‘cuestión docente’
Entre las vías de solución planteadas a la ‘cuestión docente’ existen algunas propuestas provenientes de la investigación educativa. Por ejemplo aquella que plantea Adriana Puiggrós y el equipo de Alternativas Pedagógicas y Prospectivas Educacionales en América Latina (APPEAL) quienes relevan la necesidad de redefinir un ‘nuevo pacto’ entre los sujetos de la comunidad educativa. Pacto en el que los educadores asuman la tarea de reintegrar a los niños y jóvenes excluidos en el contexto de una sociedad extremadamente desigual. Ello, debería realizarse a través de ‘políticas compensatorias’ democráticas, es decir, guiadas por las metas de la igualdad de oportunidades y posibilidades formando parte de políticas generales de reinserción laboral, cultural y social de los ciudadanos. En educación ésta debería ser integral, detectando y desmontando mecanismos de discriminación e inequidad. Es decir, debería ‘dar una mano’ a quienes han recibido u obtenido menos en el sistema educativo[10].
Michael Apple, también sugiere la articulación de un nuevo proyecto democrático educativo, el que debería apuntar, en primer lugar, a entender cómo funcionan las políticas educacionales, y luego, empoderar a los individuos silenciados. Por ello, M. Apple señala la importante labor que cumple el educador en el rescate de las experiencias de lucha dadas no sólo por los movimientos que han demandado una redistribución económica más equitativa (tal es el caso de los trabajadores asalariados), sino también la de aquellos grupos que han demandado derechos étnicos y de género[11].
Carlos Alberto Torres ha sugerido, por su parte, la necesidad de reconstituir las imágenes del conocimiento necesario, apropiado y válido que las escuelas deberían impartir: las fracturas culturales, los bordes de identidades, las luchas culturales. Repensar el conocimiento implica así, repensar la noción del poder, de la democracia y la ciudadanía, así como también la noción de sujetos pedagógicos en las nuevas formaciones sociales, culturales y políticas que emergieron en América Latina en el siglo XX[12].
Por último, Rosa María Torres ha señalado que los docentes tienen una concepción particular acerca del ser docente y el ser profesional, y que –convertirse en- protagonista implica ser protagonistas del cambio social a través de la educación, y, cada vez más, construir y proponer un proyecto educativo propio, surgido desde los docentes. Esto es lo que se están planteando varias organizaciones docentes a través de la (re)activación de movimientos pedagógicos que disputen el poder de las reformas y de los reformadores oficiales[13].
Aunque con diferentes acentos y matices, todas estas salidas convergen en la necesidad de revisar, estudiar, investigar, sistematizar, comparar las tensiones y conflictos, las decisiones y negociaciones, entre sujetos, movimientos sociales y políticas educacionales. Pero, por sobre todo, confluyen en relevar la importancia estratégica del sujeto educador como aporte esencial para enfrentar la crisis.
Este reclamo se topa con una falencia real y concreta, tanto en la política como en la investigación educacional: un vacío de registros que de cuenta de la relación entre sujeto educador y política, es decir, de los procesos sociales que han dado origen a pactos educativos y de cómo se han conformado históricamente las alternativas pedagógicas. Esta carencia ha permanecido igual durante toda la historia educacional de la región. A pesar de ello, las reformas educacionales neoliberales han sido especialmente enfáticas en la articulación de una nueva filosofía pública basada en la exclusión de la memoria social, activa e histórica de la comunidad educativa[14]. M. Apple ha demostrado, por ejemplo, que los currículos bajo estas políticas no son impuestos, sino más bien se constituyen como producto de intensos conflictos, negociaciones e intentos por re-construir un control hegemónico, incorporando conocimientos y perspectivas de grupos menos poderosos pero que terminan permaneciendo bajo la sombra del discurso de grupos dominantes[15]. Así, los discursos, propuestas y prácticas pedagógicas de los movimientos quedan silenciados y ocultos bajo el gran paradigma del ‘consenso educativo’.
Al realizar un barrido sobre los trabajos de investigación educacional contenidos en los Resúmenes Analíticos en Educación (RAE) desarrollados por el Centro Regional de la Red Latinoamericana de Información y Documentación en Educación (REDUC), Iván Núñez constató una gran escasez de investigaciones que aborden las relaciones entre organizaciones docentes y las políticas educativas. Bajo el descriptor ‘asociaciones docentes’ (considerando aquí todas las organizaciones de la sociedad civil formadas por docentes, sean éstas sindicales, profesionales, políticas, religiosas, culturales, de ayuda mutua, etc.) descubrió que existían apenas siete títulos de un total de 4.810 publicaciones resumidas hasta el primer semestre de 1988. Además constató que aun cuando la mayoría tenía un enfoque histórico, el tipo de producción predominante estaba referida a “ensayos”, “artículos de opinión” o “ponencias presentadas a seminarios académicos”. Esto confirmaría que la investigación sobre las conexiones entre gremialismo docente, problemas educativos y esfuerzos estatales se encuentra todavía en estado primario, especialmente un polo de esta relación: el de las organizaciones y movimientos en la sociedad civil[16]. Durante la década de 1990 y parte de la década actual ha aumentado, aunque sin lograr revertir la tendencia anterior.
La relación que ha tendido a configurarse entre sujetos y política educacional en nuestra región, ha sido, a partir de las últimas reformas educativas, la de ‘individuo adecuado a los cambios’ por sobre la de formación de sujetos críticos o transformadores de su realidad[17]. A pesar de ello, hace menos de dos décadas que comienza a observarse un renovado interés por entender históricamente los procesos locales de construcción de poder de base al interior del movimiento magisterial y social en general. Ello, entendiendo lo local como espacio legítimo de construcción de poder, y, por lo tanto, otorgando un renovado peso a los sujetos y movimientos involucrados en la construcción de iniciativas sociales[18].
Existe una infinidad de experiencias, prácticas, organizaciones y movimientos educativos que definen al docente como sujeto social transformador y entonces como potencial protagonista de los procesos de reforma o de construcción de política educativa[19]. En general son experiencias que provienen de agrupaciones de docentes que entienden la democratización en función de la capacidad de la práctica pedagógica en promover relaciones humanas más horizontales dentro del establecimiento con el objeto de mejorar la calidad de los procesos de enseñanza y aprendizaje. También en cuanto a la organización de la escuela y su función en solventar los requerimientos del entorno social, cultural y económico (la comunidad).
II. DIMENSIONES O TEMAS RELATIVOS A LA CUESTIÓN DOCENTE
Lo expuesto hasta aquí hace que sea necesario abordar el tema en los informes Flape como estudios sobre la cuestión docente. Se proponen las siguientes dimensiones para abordarlo dependiendo de las condiciones de cada país:[20]
§ El estatuto intelectual del maestro. Se refiere a las “identidades históricas docentes”; a su condición social y su reconocimiento como sujeto portador de un saber específico, en relación con el papel social que cumple. Incluye el tema de las formas de ser maestro y las formas de hacer escuela, en el sentido en que lo entiende la Expedición Pedagógica Nacional que se lleva a cabo en Colombia.
§ La formación de maestros. Todo lo referido a formación inicial: Escuelas Normales Superiores. Facultades de Educación. Institutos Pedagógicos. La formación en ejercicio. Los procesos de autoformación. Formación avanzada. Formal no formal. E-learning y TICS. Formación pedagógica y formación disciplinar. Acreditación. Formación en investigación.
§ Profesión, desprofesionalización y trabajo docente. Carrera docente: Estatuto Docente y Escalafón: Condiciones de ingreso y egreso. Promoción, estímulos e incentivos, evaluación. Régimen laboral: remuneración, contratación, concursos, seguridad social, pensiones. Condiciones de trabajo: Planta física, dotaciones, capacitación, salud ocupacional.
§ Organización, participación y derechos políticos. Derecho de asociación, organización gremial, movilización, conflictividad, participación e incidencia en formulación y gestión de políticas educativas. El docente como sujeto político.
§ Escuela y gestión escolar. Relación con el Proyecto Educativo Institucional –PEI-, currículo, evaluación, democratización de la escuela y comunidad educativa, gobierno escolar. Escuela pública y gestión pública de la Escuela. Las formas de hacer Escuela. La autonomía escolar.
§ Política pública y cuestión docente. Políticas intersectoriales que afectan la cuestión docente. Descentralización. Financiación. Planeación.
Cada uno de los informes nacionales hará los énfasis requeridos por las particularidades de sus contextos y las características locales para decidir sobre cuál o cuáles de estas dimensiones centrará su atención. Es importante recalcar que la cuestión docente es de importancia para el conjunto de la sociedad y no solo para maestros y maestras. Por esa razón, para la elaboración de los estudios se debe consultar la opinión de padres de familia, empresarios, organizaciones sociales, ONG, para que el asunto se vea desde una perspectiva social y no solo magisterial.
[1] UNESCO/OREALC, Séptima Reunión del Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe. Año 2001. ED-01 / PROMEDLAC VII/REF.1. Documento de Trabajo.
[2] Declaración Mundial Sobre Educación para Todos y Marco Básico de Acción para Satisfacer las Necesidades de Aprendizaje, WCFA, Nueva Cork, Marzo de 1990,§ 33.
[3] Marco de Acción de Dakar. Educación Para Todos: Cumplir Nuestros Compromisos Comunes. Texto aprobado por el Foro Mundial Sobre la Educación. Dakar. Senegal, 26 – 28 de abril de 2002.
[4] OREALC/UNESCO. Primera Reunión Intergubernamental del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe. La Habana, Cuba, 14 a 16 de noviembre de 2002. Proyecto Regional de Educación Para América Latina y el Caribe, p. 7.
[5] Idem. P. 16
[7] Terigi, Flavia, Tres Problemas para las Políticas Docentes. Ponencia presentada en el Panel “Docentes, ¿Víctimas o culpables? Una mirada renovada sobre la cuestión docente en el marco de los cambios sociales y educativos”. Encuentro Internacional “La Docencia ¿Una profesión en riesgo? Condiciones de trabajo y salud de los docentes”. Organizado por la OREALC, Oficina Regional de Educción de la UNESCO para América latina y el Caribe. Montevideo, 22, 23 y 24 de junio de 2006.
[8] Rivero, José, Coordinador de la consultoría sobre Propuesta Nueva Docencia en el Perú. Exposición en la presentación del libro que presenta los resultados del trabajo.
[9] Intervención en el primero de los debates educativos del ciclo organizado por la Fundación Noble en su 40º aniversario. Auditorio Clarín. En: La futura ley de educación fue el centro de un debate entre especialistas. EstudiantesUnlu.com .ar
[10] Adriana Puiggrós, “Educación y poder: los desafíos del próximo siglo”, Carlos Alberto Torres (Compilador), Paulo Freire y la agenda de la educación latinoamericana en el siglo XXI, (Buenos Aires: CLACSO, 2001), pp. 18 y sgtes.
[11] Michael Apple, Oficial Knowledge. Democratic Education in a Conservative Age, (New York; Routledge, 2000), p. 40.
[12] Carlos Alberto Torres, “Grandezas y miserias de la educación latinoamericana”, Carlos Alberto Torres (compilador), pp. 45-6.
[13] Rosa María Torres, Reformadores y docente: el cambio educativo atrapado entre dos lógicas, http://www.reduc.cl/raes.nsf/4211b585503d5ece04256843007c08e2/fc82f33b8d34cc9b042569dc00500374/$FILE/8664.pdf, 2000, p.51.
[14] H. Giroux, La escuela y la lucha por la ciudadanía, (Madrid: Siglo XXI, 1993). También, M. Apple, Oficial Knowledge, (New York; Routledge, 2000).
[15] M. Apple, p. 53.
[16] Iván Núñez, Las organizaciones de los docentes en las políticas y problemas de la educación. Estado del Arte, (Santiago: UNESCO/REDUC, 1990), 24 y 33.
[17] Rosa María Torres, “Reformas educativas, docentes y organizaciones docentes en América Latina y el Caribe”, Los docentes protagonistas del cambio educativo, (Bogotá: CAB/Editorial Magisterio Nacional, 2000), pp. 15-6.
[18] Susan Street, Trabajo docente y poder de base en el sindicalismo magisterial en México. Entre reestructuraciones productivas y resignificaciones pedagógicas, en, Pablo Gentili, Gaudencio Frigotto (Compiladores), La ciudadanía negada. Políticas de exclusión en la educación y el trabajo, (Buenos Aires: FLACSO, 2001), p. 209.
[19] Ver http://appealweb.com.ar. También, Adriana Puiggrós, Sujetos, disciplina y currículo en los orígenes del sistema educativo (1885-1916), (Galerna: Buenos Aires, 1990). Ver también, Marcela Gómez, ‘Alternativas pedagógicas: sujetos, saberes y educación’, XII Jornadas Académicas de APPEAL Alternativas Pedagógicas y Saberes Socialmente Productivos (Buenos Aires: APPEAL- UBA, 2004).
[20] Esta relación es meramente indicativa y puede ser complementada con otros asuntos en función de su relevancia en cada país.
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